人民政协凝聚共识功能的制度分析

□何 丽

　　凝聚共识是现代化国家治理中各参与主体围绕特定任务要求而汇集、反映并实现社会各领域与各层面人民群众意志的过程。人民政协在国家治理体系中承担专门协商机构的独特角色,促使其在发挥国家治理凝聚共识功能时具备不可替代的作用。

　　(一)人民政协政治协商发挥国家治理凝聚共识功能的现实经验

　　改革开放以来，伴随新兴社会阶层涌现与社会民意基础扩大，人民政协愈益成为凝结各方共识的组织平台与制度载体，并在明确专门协商机构的独特定位与发扬政治协商的职能特色的基础上汇集广泛的民心与智慧。新时代人民政协不断完善协商议事平台、创新履职工作机制、构建有效制度体系，更好地将执政党的正确主张转化为社会公众的协商共识和自觉行动。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的重要讲话中指出：“更好凝聚共识，担负起把党中央决策部署和对人民政协工作要求落实下去，把海内外中华儿女智慧和力量凝聚起来的政治责任。”党的十九届四中全会的决定指出：“发挥人民政协作为政治组织和民主形式的效能，提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好凝聚共识。”发挥国家治理凝聚共识功能是当前及今后人民政协履职工作的中心环节，凝聚共识的科学内涵与作用方式则是其中的关键议题。江苏、安徽、河南、浙江、福建等地人民政协在将凝聚共识与政治协商成果转化有效对接方面，有着丰富的实践经验。明确凝聚共识的操作主体、规范凝聚共识的内容范围、创新凝聚共识的方式方法，有助于总结人民政协发挥国家治理凝聚共识功能的相关经验。这些地方的实践经验不仅反映了地方人民政协政治协商制度建设的重要意义，还在此基础上提炼了人民政协作为专门协商机构发挥国家治理凝聚共识功能的理论资源，进而形成兼具操作性和扩展性的建设经验。

　　(二)人民政协政治协商发挥国家治理凝聚共识功能的运行机理

　　考察人民政协政治协商发挥国家治理凝聚共识功能的动态化机制，可从主体界定、内容规范和方式创新等三个方面入手。

　　1.明确人民政协在凝聚共识功能发挥上的独特定位与职责权限是人民政协履职工作的前提条件。

　　凝聚共识是现代国家治理中各职能部门尽责履职的必然选择，人民政协在国家治理体系中承担专门协商机构的职能定位，能够在凝聚共识过程中与人大、政府等机构相得益彰。通过汇集各界别的社会精英与优秀代表，人民政协引导不同界别人士合理有序地表达利益诉求，推进各界别人士运用才智为社会发展建言献策。

　　2.界定人民政协凝聚共识的内容范围是人民政协发挥功能的基础。

　　人民政协在政治协商过程中凝聚共识时既在连接顶层设计与基层民意方面发挥上传下达的功能，也聚焦于缓和社会内部的矛盾与冲突。人民政协不仅在反映社会公众诉求与意愿的基础上向党委政府的重大决策建言资政，还注重推动各族各界的意愿充分体现在党和国家大政方针中;不仅通过有效协商对党的相关方针政策加以必要阐释、在界别群众中增信释疑，还促使各族各界人士与不同党派团体接受并实现党的主张。这种共识也涵盖在不同社会领域与范围内运用多种方式理顺情绪、协调关系、弥合分歧。

　　3.创新人民政协凝聚共识的方式与方法是人民政协发挥功能的重要途径。

　　国家治理的不同参与主体均致力于为现代国家治理凝聚改革与发展共识，人民政协在代表性、联系面与包容度上的显著优势使其成为发挥国家治理凝聚共识功能的主体。人民政协在政治协商过程中运用多种方式凝聚共识，尤为注重“更加灵活、更为经常地开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，探索网络议政、远程协商等新形式”。

　　(三)人民政协政治协商发挥国家治理凝聚共识功能的优化路径

　　推动人民政协政治协商有效发挥国家治理凝聚共识功能，需要在科学界定人民政协凝聚共识的主体地位、内容范畴、方式选择的基础上，转变政协委员的履职观念与工作意识，从制度、程序与机制方面探索人民政协发挥国家治理凝聚共识功能的优化路径。

　　1.政协委员的科学履职观念是人民政协政治协商发挥国家治理凝聚共识功能的基本前提。

　　转变政协委员的履职观念首先需要强化其责任意识，通过开展政协内部的委员课堂学习与专题培训等活动，深化其对于自身定位与责任使命的认知，纠正履职工作中可能存在的思想偏差。开展专题学习与履职能力考核也可推动政协委员提升工作素质，促使委员真正认识到政协凝聚的共识并非强求一律而是求同存异，由此树立委员的工作规范意识，推动政协履职工作的规范化、制度化、程序化、成型化。

　　2.完善制度体系是解决人民政协凝聚共识功能发挥不足的根本保障。

　　一方面，开展政协内部党建工作是确保人民政协政治协商发挥凝聚共识功能的思想政治前提，要发挥好各级政协党组在人民政协政治协商过程中的领导核心作用，通过有效的组织形式使党的政治原则、政治方向与重大方针政策落实到政协各项工作中;另一方面，顶层设计与地方创新的上下联动是实现人民政协发挥凝聚共识功能的制度依托，要善于从地方人民政协凝聚共识的成功案例中提取优秀经验，适时通过全国政协层面出台相关文件使此类经验得以试点推广。

　　3.强化程序衔接是人民政协政治协商发挥国家治理凝聚共识功能的重要方式。

　　人民政协为实现职责目标与节省后期工作成本，要在职能发挥的不同阶段遵循特定的标准与流程。人民政协凝聚共识工作包含反映意见、反馈工作、督察落实情况与公开履职进度的职责链条，并依赖不同流程的有效衔接。在凝聚共识前，人民政协要搭建协商议事平台，并参与政策宣传与社会引导过程。在凝聚共识环节，政协要在建言资政和凝聚共识上双向发力，引导各界人士理性对话、平等协商，同时关注地方政协的创新工作，为地方党委、人大、政府提供组织载体。在落实共识环节，人民政协要优化工作反馈与督察流程，确保凝聚共识的工作落到实处，并公开相关标准、流程与动态，使政协工作得到有效监督。

　　4.优化机制设置是探索人民政协政治协商发挥国家治理凝聚共识功能的必要途径。

　　人民政协要创新工作方法，形成制度化、常态化且可操作的工作机制。一方面，人民政协要结合社会主要矛盾的变化情况，不断完善现有政治协商的界别设置，通过广泛吸纳不同领域与不同界别的优秀人才而扩大协商主体范围，保障各民主党派、各团体和各界别切实参与议政过程。另一方面，人民政协要为发挥凝聚共识功能提供更为成熟定型的工作机制，形成线上线下联系机制以巩固现有成果，发挥政协委员宣传示范作用;深化学习座谈会机制，增设委员讲堂、开展谈心谈话活动、组织专门宣讲，加强“宣传引导、释疑解惑、鼓劲加油”;完善专业人才选拔培养机制，与高校、科研机构建立长期合作联系机制;进一步畅通利益表达渠道，强化政协委员建言献策质量的考核机制与意见落实情况的审查机制，增进人民政协凝聚共识工作的针对性和实效性。