我们离安全食品到底有多远

——对我国食品安全问题的法律解读

□李圣瑞

　　民以食为天，食以安为先。食品安全关系广大人民群众的身体健康和生命安全，关乎市场经济的有序发展和社会的稳定和谐。

　　对于食品安全这一民生问题，我们党和政府历来都高度重视，先后出台系列政策，采取多种措施，尤其是《食品安全法》颁布与实施后，切实履行起食品安全监管职能，收到显著效果。我国的食品质量和安全水平稳步提高，消费环境安全良好。当前，我国蔬菜农药、畜产品“瘦肉精”残留以及水产品氯霉素污染的监测合格率达到94%以上，米、面、油、酱油、醋等基本食品国家监督抽查合格率超过90%，出口食品合格率多年来一直保持在99%以上。

　　但与此同时，也要清醒地认识到，在一些领域、一些地区，食品安全事件时有发生，给广大消费者的人身财产安全造成了重大损失。从苏丹红到三聚氰胺，从色素馒头到激素鱼，从瘦肉精到塑化剂，等等。可见，我国的食品安全依然存在着不少问题，主要表现为：第一，农作物中化肥、农药残留量超标现象较为普遍。超标的有害物质残留成为人体健康的隐形杀手。第二，激素的滥用严重危害人体健康。我国部分地区在种植蔬菜，饲养禽畜水产品时，为提高产量、缩短生长周期，大量使用激素类农药。第三，劣质原料、有毒物质及食品添加剂污染现象严重。不少非法厂商利用劣质原料生产食品，千方百计逃避卫生检疫。滥用食品添加剂、以及在食品中添加有毒物质的现象也屡禁不止。

　　目前，有关食品安全的法律法规共有900多部，数量不可谓不多，调整范围遍及农产品、乳品和保健食品等多种食品，涉及领域不可谓不广，但食品安全事件为何时常发生?既然不是规范缺乏和制度缺失，那么就是规范和制度在设计上和实施中出现了问题。实际也正是如此。在设计上，现行的一些食品法律法规的条款过于笼统，可操作性差。食品安全监管模式主要是进行条块管理，多以事后监管和突击监管为主。而食品的生产、运输和销售是个动态过程，这种模式就明显存在缺漏，也难以达到制度的预期目的。在制度实施中，对食品安全的监管不够深入，缺乏全程监管、动态监管。执法体系一定程度上存在权限不清、职能交叉问题。经常会出现难管的领域都不管而存在监管真空，易管的部分都去管而发生监管交叉。食品监管的执法力度不够，效果不好。不少商贩甘愿承担被罚款而违法生产、销售、运输不安全食品，因为，他们在计算违法成本之后依然发现能够从中获得更大的利润。

　　这些问题阻滞了食品安全法律制度价值的发挥，造成了制度功效的无力。进而给人民生命财产安全带来损失，给社会和谐带来不稳定因素。必须全力解决。

　　为此，要进一步理顺监管部门的职权职能职责关系。在现行职权设定模式的基础上，进一步从法律规范层面细化而清晰地设定卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品监管职权。可以按照食品的类型和管理职能这两个标准进行职权设定。分工要明确，强化食品安全的监管主体责任，细化分解职能，切实杜绝职能交叉、职能重叠，职能空白漏洞，避免出现一个领域几个机关各管一段而都不管或管不好的情形。

　　要深度改革现行的监管体制机制，实施动态监管。其一，全面推行HACCP(危害分析与关键控制点)体系。HACCP体系是控制食品安全最有效的方法，被世界各国广泛使用。2002年7月卫生部颁布了《食品企业HACCP体系实施指南》，分别制定了果蔬汁、熟肉制品、禽类屠宰、酱油、水产品、乳制品等六大类食品生产企业的HACCP体系实施指南，为我国食品行业实施HACCP体系提供了技术保障。但是，目前我国只有部分食品企业实施了这一体系，还有一大批企业没有实施。因此，应推行HACCP体系强制执行计划，使食品生产行业尽快全面实施 HACCP体系。其二，完善食品安全质量标准体系。我国虽已建立了食品安全质量标准体系，但存在着以下问题：标准总体水平偏低;国家标准、行业标准、地方标准之间存在着交叉或矛盾;部分企业标准低于相应的国家标准或行业标准;质量标准、检验检测标准或方法、含量限度要求不统一。这些问题不仅让食品生产者无所适从，也使监管部门产生监管困惑。为此，在提高标准起点，与国际接轨的同时，及时对食品质量安全事件开展危险性评估，为标准的制定提供必要的依据;广泛搜集危险性评价资料，完善我国的食品质量安全评价体系;同时要研究危险性评估控制技术，用于制定食品质量安全法律、标准和评估食品质量安全技术措施。进一步提高食品质量安全标准的通用性，以便于其他标准引用。加大新旧标准更新率，将食品标准的“标龄”由平均12年降到4年左右,形成较为完备的科学、统一、权威的国家食品质量安全标准体系。开展为企业提供标准的跟踪服务，帮助企业建立健全食品标准体系，使企业对标准的把握更便捷更到位，严格按照标准组织生产加工和检验。其三，建立食品生产销售的质量安全信用制度。可以借鉴美国比较成熟的社会信用体系，从市场准入开始，在生产、运输和销售等各个环节，相应的监管机关为所有从事食品生产销售的企业或个人建立动态食品安全诚信电子档案，该信息除了涉及到企业商业秘密外向社会公布，让企业真正全面接受权力机关监督、社会监督和舆论监督。同时，把企业的诚信信息与银行贷款、国家政策优惠扶持挂钩，一旦出现违反食品安全的行为，只要被认定为存在故意或重大过失的，除了视情节依法处罚外，就直接剥夺或取消企业的银行贷款和国家政策优惠扶持资格，并把这些违法行为向社会公布或者通报。对于这些上了黑名单的生产销售者，在今后的监管中要更加关注，在处罚上要更加严厉，直至让其退出食品生产经营领域。其四，拓宽监督渠道，利用大数据信息化技术进行食品安全监管。以大数据为突出特征的信息化手段，对于食品安全标准数据的采集、分析和比对，对于食品物流过程的全程动态跟踪，能发挥出不可替代科技性客观作用，为此，有必要在食品分类的前提下，进行大数据的食品安全标准或者食品具体指标的采集录入系统，为食品安全的监管插上信息化的科技翅膀。其五，在制度实施层面上，实施动态跟踪监管，彻底摒弃形式化、突击性、阶段性的监管，变坐班式监管为走进市场、社区和企业监管，变被动监管为预防性、主动、全程性监管。引进中立的社会第三方监管机构，许可有资质的民间机构对食品质量安全进行监测。

　　要落实严格的责任追究制度，加大对违法行为的处罚力度。借鉴日本等国的模式，可以从以下几个方面加大责任追究：在刑事责任方面，提高刑期，并且规定食品安全领域的犯罪不适用缓刑、减刑和假释。在资格处罚方面，强调适用资格罚，对于经过警告后仍未改正的，在作出罚款的同时直接吊销经营许可证照;对于违法行为情节严重的如造成一人以上死亡或者两人以上重伤的直接吊销经营许可证照;对于经过一次处罚后再次因同样或类似的违法行为而被查实的直接吊销经营许可证照。因为经营许可证对于生产销售经营者来说，是他们获得利润的根本前提，一旦资格被剥夺，经营利润将无从谈起。在罚款方面，提高罚款的额度和倍率，从美国的罚款制度来看，只有让违法者因为罚款而得不偿失乃至倾家荡产刻骨铭心时，他们才会理性计算违法成本而依法为社会提供安全可靠的食品。在赔偿方面，只要给消费者造成财产或人身损害，在作出其他处罚的同时，要高倍赔偿财产或人身损失，并且还要向受害者公开道歉。

　　从监管机关层面上讲，监管机关要依法履行职责，科学设定责任追究机制，不履行职责的构成渎职或受到其他相应处罚。完善食品安全监管的部门绩效考核机制，以奖惩机制来推进监管工作。