在省政协十一届五次会议上，民革贵州省委通过提案指出，我省50个国家级贫困县，其中有22个是国家级重点生态保护区，有21个县是国家级重点农业产区。将近占我省88个县的一半，都包含禁止开发或限制开发的特殊生态空间区域。如何在最大限度的保障环境质量的前提下，借鉴国内外成功案例、总结成功经验，坚守发展与保护的两条底线，解决特殊生态空间内乡村的发展与生态保护之间日益突出的矛盾，以促进贵州省经济社会可持续发展，是当前我省山地城镇化建设中必须面对和思考的一项重要内容。

坚守发展与保护底线 统筹山地城镇化建设

□本报记者 王 吟

　　贵州省国土面积约17.62万平方公里，是长江和珠江流域上游地区;全省“八山一水一分田”，属典型的喀斯特岩溶地区，生态环境脆弱。截止到2015年年末，虽然全省城镇化率超过40%，但户籍城镇化人口仅20%左右，存在大量的城乡两栖流动人口。换句话讲，全省有近80%人口依然是农村户籍，与农村土地息息相关，乡村是我省大多数人口居住和生活的地区。全省城乡建设用地500674.12公顷，其中城镇用地占33.09%;乡村用地占到66.91%;全省共有行政村16859个，每平方公里0.09个，每个行政村乡村用地面积19.87公顷，乡村分布分散，用地规模较大。大量乡村地区处于水源保护区、林地、自然保护区、国家级风景名胜区、省级风景名胜区等特殊生态空间内。这些乡村基本因历史自然形成，特别是全省贫困地区的乡村，多位于我省重点生态保护区尤其是特殊生态空间内，发展与保护冲突严重。

　　近年来，省委、省政府认真贯彻落实中共中央、国务院决策部署，高度重视农村区域发展，积极推进城镇基础设施和公共服务设施向农村延伸，经过共同努力，城乡差距进一步缩小。但与发达地区相比，全省农村发展的总体水平低，与全国同步小康的发展目标相比还有较大差距。尤其是在农村建设过程中，不断涉及到一些特殊的村庄类型，如风景区中的村落、水源保护区中的村落、石漠化地区中的村落以及传统村落等。如何在最大限度的保障环境质量的前提下，借鉴国内外成功案例、总结成功经验，坚守发展与保护的两条底线，解决特殊生态空间内乡村的发展与生态保护之间日益突出的矛盾，以促进贵州经济社会可持续发展，是当前我省山地城镇化建设中必须面对和思考的一项重要内容。

　　为此, 民革贵州省委从宏观层面上提出以下建议：

　　(一)特殊生态空间应采取特色发展策略，探索超常规特色发展道路。特殊生态空间具有的独特功能决定了该区域必须采取独特发展策略，面上保护，点上开发，在“特”字上做文章。一是构建“三化三型”的总体思路。“三化三型”即 “绿色化生态型、特色化发展型、标准化持续型”，打造特殊生态空间乡村建设的总体思路，牢牢守住发展与保护两条底线，打造具有“贵州特色、地方特征、民族特点”的乡村建设路径，引入现代化产业管理模式，推动标准化生产，推动产业的分工与协同。二是寻求“特殊思路、特殊政策、特殊产业模式”。鼓励不同区域“量体裁衣”，根据当地特殊生态空间特性探索多元化的特色发展模式;针对不同生态地区特色，合理规划产业结构;避免走重化产业发展道路，大力扶持污染环境小，附加值高的产业模式，走“1.5产业”+“2.5产业”(1.5产业即农产品加工业，通过这个生产活动增加农产品的附加值;2.5产业指介于第二和第三产业之间的中间产业，既有服务、贸易、结算等第三产业管理中心的职能，又兼备独特的研发中心、核心技术产品的生产中心和现代物流运行服务等第二产业运营的职能)相结合的发展模式，把区域特色农业与民族特色服务业作为开发的重要方向。三是结合“四个一批”(通过扶持生产和就业发展一批、通过移民搬迁安置一批、通过低保政策兜底一批、通过医疗救助扶持一批)扶贫攻坚行动计划，厚植“两公一金”(两公是指公共设施和公共服务，一金是指农村金融行业)发展基础。为破解特殊生态空间内贫困乡村发展，应在抓牢“十三五”扶贫攻坚历史机遇基础上，进一步着眼致富路径，厚植公共设施和公共服务及农村金融服务行业，将各类基础服务延伸至乡村，将供给侧改革深入社会的最小单元，为美丽乡村的建设奠定厚实基础。

　　(二)“大数据+大生态”，建立特殊生态空间利用与保护的实时动态管控系统。充分依托我省“大数据”发展契机，延伸大数据服务和发展的外延，实现“大数据+大生态”，建立特殊生态空间利用与保护的实时动态管控系统。通过大数据的技术分析手段，探索美丽乡村与生态环境保护的模式。建立生态资源有偿使用制度，将生态空间的生态价值显化，特别是对于贫困地区，让保护与发展有机结合，释放我省“大生态”可持续利用的商业价值，真正将青山绿水变为金山银山。

　　(三)构建发展权交易体制，显化生态环境要素市场价值，“成本共担，利益共享”。今年出台的《长江经济带发展规划纲要》中明确定为长江流域必须坚持生态优先、绿色发展，共抓大保护，不搞大开发，因此将区域发展多带来的生态环境要素价值显化，把发展权推向市场进行教育，“成本共担，利益共享”，可为贵州省特殊生态空间中美丽乡村的建设与发展提供新的动力。发展权交易具有明显的经济价值与效益，在欧美国家已经有了明确的立法，并且得以广泛的使用，而我们国家目前尚无明确的立法，但诸如排污权交易、城乡建设用地增减挂钩等都已经是这一制度的尝试。建议呼吁在国家层面在长江经济带进行发展权交易，将碳排放、排污权、森林开发权、城乡建设用地增减挂钩指标等在流域内进行市场交易，将“青山绿水转化为金山银山”，同时又能推动经济发达地区更好发挥增长极的作用。这一政策可以积极与我省“三变”(三变：资源变资产 资金变股金 农民变股东)改革及深化的“四确五定”(“四确五定”具体为“确员定股东，确权定资产，缺股定归属，确管定经营，平台定市场”)衔接，将发展权交易收益折算至农户头上，以“资金变股金”方式落实生态扶贫，绿色发展，不断推动农村集体壮大与发展，推动农村地区脱贫致富。

　　(四)细化保护分区管控措施。按照“强化保护、功能划分、分区控制、分类管理”的原则，建议在特殊生态空间可再细分为：严格控制区、一般控制区、集约利用区。

　　严格控制区是生态安全屏障区，属绝对控制区，依据法律法规规定和相关规划实施强制性保护，禁止一切对自然生态人为干扰活动，确保生态平衡和生态安全。

　　一般控制区是生态系统的敏感区和重要的生态功能区，以科学规划引导，加强管理，适当控制一定的人类活动，重点维护其生态服务功能。

　　集约利用区是保护性生产展示区，是水源地一级保护区农民增收的重要平台区，禁止发展各类工业。构建生态本底，重点发展绿色有机农业、农旅一体的生态旅游业、实施道路和渠系整治等基础工程。使人居环境得到改善，农民增收得到保障。

　　(五)体现区域特色，注重规划引领，开展“发展与保护”的统筹协调规划试点，探索“制度成效”。注重规划的引领作用，根据所总结的经验模式，依据我省特殊生态空间类型，有针对性、代表性的选择试点乡村，先行编制乡村体系规划，开展“发展与保护”的统筹协调规划试点，对区域乡村发展空间、发展条件等进行评价分析，合理引导乡村空间布局、统筹设施布局，划定生态空间。为下一层次的乡村建设规划提供指引与依据。要按照“统一规划、量力而行、分步实施、配套完善”的原则，严格执行落实规划内容。通过试点地区规划的编制与实施，以“制度成效”为目标，探索特殊生态空间中美丽乡村建设的模式与路径，构建现代生态文明体系，推进绿色贵州建设，为构建打造成贵州独特风景。