浅议县级协商民主制度建设

□谢启华

　　在党的十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”的基础上，十八届三中全会又进一步提出“要推动协商民主广泛、多层、制度化发展”，这是我国政治与社会建设的重大课题，需要我们各级政协认真研究，高度重视。笔者这里所说的县级协商民主制度建设，主要是从县级协商民主实践角度，对相关职能职责进行一些探讨，进而明确任务和要求，逐步健全各项制度。

　　一、县级协商民主的基本要求

　　协商民主是用于处理公共事务的一种沟通方式，是适应现代社会的公共规则中以民主为价值取向的一种政治理论，以互动协商为手段，达成共识为目标。在解决有关实际问题的过程中，虽与武力、法律或行政手段等解决矛盾的方式不同，但受公共规则约束，按一定的规则进行，这些规则主要是国家的政策、法律等。随着当今个体维权意识的日益加强，协商需求也在不断产生。可以说，任何一个单位、组织和机构，协商活动无处不在，但因其内部规则对协商者的影响力不同，协商活动的地位和效果也不同。因而，协商民主中要研究现行体制与协商活动的关系。就国家来说，公共规则的最高层次是政治制度，集中体现在宪法和法律的权威作用上。对县级协商民主而言，主要体现决策的科学化和过程的民主化，协商活动必须在宪法和法律的范围内进行，有关各方的知情权、参与权得到最大限度的保证。十八大报告中提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，表明了我国协商民主的性质和目标。因而，县级协商民主要发挥我国国体和政体的优势，通过对重大决策事项的充分协商，保证人民当家作主，其基本要求可以概括为：

　　(一)它的目的是实现人民民主，人民民主是它的本质和灵魂，决定了它对内容、方式等的特定要求，它的成效体现在民主的充分性上。因此，协商者有义务维护共同的价值取向、政治责任和社会道德，维护公平正义的法治精神;

　　(二)它的内容是“经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题”，与民生关系越紧密的事项，越应该协商，但不是所有民生(如生活情趣)。它的议题应经过协商认定。

　　(三)它的性质是我国政治制度中决策(包括调整决策)程序之前的必要活动，它的议题应有决策的需要和可能，不是所有事项(如思想交流、情况通报、工作动员、国防安全等)。它为决策提供意见，不承担决策责任。

　　(四)它的方式是多方平等参与，单方构不成协商。决策者、利益相关的合法代表等应参加协商。决策者可以召集，各方都可以提议召集。各方都有充分的知情和建言的权利，意见可以不集中，不同意见可以留待再协商。

　　二、县级“协商民主”的制度建设

　　县级协商民主制度建设，从实践角度出发，最重要的是要在县委的领导下，增强党内民主、人大制度、政府管理、政协职能、群众自治等在实现人民民主中的作用，关键是要在这些制度的决策程序中引入协商，确保重大决策之前的充分协商。在此前提下，建立和完善相关的协商活动规则，对协商者、协商内容、协商方式、协商结果反馈等作出规定。

　　(一)县委做发扬党内民主的表率

　　县委处于领导地位，在推进协商民主中要发挥示范带动作用。首先，县委要研究落实自身决策活动中的协商民主制度建设，包括决策之前县委常委之间以及与人大、政府、政协党组等沟通协商的方式;重大事项、重要人事等协商议题的确定和责任分工及时限;对县委常委在协商中如何发挥表率和引导作用的要求;结果运用与责任等。其次，县委要在协商中发挥召集者作用，不仅提出自己的议题议案并征求各方意见，而且要征集和汇总各方意见，并负责确定需要或可以协商主题和活动安排，不仅要鼓励各方充分发表意见，更要带头以实事求是的态度，坦诚相见、畅所欲言，体现平等、信任和合作的精神;再者，领导人大、政协和一府两院的协商民主制度建设，协调各方作用，督促各方建设，共同为社会各界参加协商创造充分的机会;最后，也是最重要的，就是要发挥领导作用，在协商以后的决策中，把协商意见作为重要的研究内容，纳入到对人大、政协、一府两院的领导工作中，督促协商意见的充分吸收，这是协商效果最重要的保障。决策以后，还可以再向各方通报意见吸收的情况，也可以与不同意见者专门沟通。必要时，可以再进行协商。

　　(二)健全人大制度中的协商

　　人大制度是我国的根本政治制度和政权组织形式，人大及其常委会所决定的事项，保证国家权力体现人民意志，最需要民主，最需要协商。在人大制度中推进协商民主，一是要做好党的主张变为国家意志的协商，以利直接决策的顺利进行，如投票和表决。二是为决策发表意见建议的审议协商，如议案、意见、审议、质询、询问等。三是为决策而掌握情况的协商，如调查、联系、视察、列席等。四是要在人大代表及其各项职务的产生制度中增强协商机制，尤其在投票之前需要建立健全协商机制。

　　(三)加强政府管理中的协商

　　各级政府机构依法管理公共事务，其决策与民众的利益关系最直接、最具体、最重要，也是民众知情、参与的重点，应依法充分开展协商，以实现党和根本政治制度的宗旨。一是政府要建立依法决策，依法协商机制。凡法律法规规定的协商、论证或听取意见的程序，都应开展协商，并形成公开的协商规则;二是行政决策的协商，首先要充分依靠人大制度和政协制度，在人大和政协开展专题协商。在此基础上，行政机构就具体决策内容需要，召集利益相关者开展协商，为特殊问题的解决提供专门的协商机会，如某建设项目决策前的对口协商等;三是政府机构要充分尊重协商意见，本着积极吸收的态度制订决策，并对决策背景、意向、依据等向协商者做充分的说明。

　　(四)发挥政协职能作用

　　政协职能是政治协商、民主监督、参政议政。第一次全国政协大会的召开，创立了新中国“协商民主”制度。其对建国大略制订的《共同纲领》，堪称“协商决策”的典范。人民政府成立、人民代表大会制度确立以后，政协从国情出发，以民主、团结为主题，以大联合、大团结、大统战的组织优势，专就国家重大事务进行最广泛的政治协商。

　　十八大报告提出“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”，这就是要发挥其制度优势。正如全国政协主席俞正声在政协第十二届全国委员会常务委员会第一次会议上的讲话中指出，要使政协“成为反映各界意见、呼声的重要机构，成为帮助和监督党委、政府改进工作的重要力量，真正起到‘基本政治制度’的应有作用”。这些要求在县级的贯彻落实，至少需要以下制度作保证：一是要完善和健全委员产生及履职考核的协商机制，包括名额分配，资格条件，管理考核，进退去留等，从制度上保证委员在政协工作中能发挥主体作用。二是县委和“一府两院”领导及科局长利用政协平台互动交流的协商机制，真正发挥党政在推动协商民主中的示范、引领作用。三是发挥政协组织和政协委员在协商民主中了解社情民意和理顺情绪、化解矛盾的桥梁纽带作用，建立完善政协渠道上情下达、下情上达的工作机制。四是完善提案办理的专题协商和结果跟踪反馈机制。

　　(五)强化群众自治协商

　　十八大报告指出“积极开展基层民主协商”，这种协商直接与个体利益相关，既有私自协商，也有组织内部的集体协商，对社会秩序影响很大，基层群众自治制度是这种协商的保障。首先，要切实体现基层群众自治制度的作用，贯彻好《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》等，建设好这些最基本的群众自治组织。它们是依法开展基层协商民主的基本组织，协商是它们的基本工作方式和任务，居民和村民是协商主体，他们共同协商自己的事情，形成自我管理的共识;其次，要不断完善基层群众自治制度。凡组织都有内部利益关系问题，都需要民主管理。群众自治组织在决定涉及内部共同利益的重大事项前要有协商。自治组织在制订章程、规则和纪律时都要为正确处理人际矛盾提供依据，发挥私自协商的作用。自治组织还要帮助成员之间协商解决矛盾。所以，基层群众自治制度要适应全社会民主建设的需要，要保障职工代表大会制度及工会等各种群众组织开展协商民主，使各种群众协商民主活动得到同样的依据;最后，基层群众自治制度也是执政党基本政策的产物，它以保障人民的民主权利作为指导思想。关于这个制度和政策建设中的重大问题，也需要有相应的协商机制，为法律法规的制定和修改提供依据。这种协商，应该在各级党委、人大、政府的相关决策之前，应该成为各级政协专门的协商议题。同时，执政党基层组织同群众组织代表的协商，应该是其中必要的环节，发挥其在基层群众自治中的指导、协调作用。

　　制度建设是不可穷尽的，结合实际才是最重要的。实际工作中，立法问题，民族问题等，都需要建立协商机制。

　　三、县级协商民主的上下联动问题

　　本质上讲，加强协商民主制度建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，对巩固党的群众基础，扩大阶级基础有着十分重要的作用。只有上下联动，整体推进，相互促进，才能取得好的实效。县级协商民主建设，关键在县委，主要是书记。县委书记对此的态度，既取决于自身的开明程度，更取决于省、市委对此的要求。不是一些人所说，协商民主就是政协的事，政协只是协商民主的重要渠道，是重要的参与者，服务者。可以当参谋，提建议。县级协商民主建设更是如此，需有省、市的重视和支持，县委的坚强领导，各方积极配合，共同参与，互动探索，才能不断取得新成效。

　　(作者系务川自治县政协主席)