强化预算绩效管理　防范政府债务风险

□彭晓晖

　　全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，贵州省构建全方位、全过程、全覆盖的地方政府债务预算绩效管理体系是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是防范化解债务风险的关键举措。

一、贵州省开展地方政府债务绩效管理的重大意义

　　(一)实施政府债务绩效管理是落实全面实施预算绩效管理要求的具体体现

　　2018年9月，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)出台，以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，推动财政资金聚力增效，提高公共服务供给质量，增强政府公信力和执行力。2019年11月中共贵州省委、贵州省人民政府出台了《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》(黔党发〔2019〕29号)，提出了我省全面实施预算绩效管理的总体要求和部署。2021年6月，财政部印发了《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》(财预〔2021〕61号)，这是我国首次针对专项债出台绩效管理政策。2021年12月，贵州省财政厅印发了《贵州省地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》(黔财债〔2021〕60号)，对于健全贵州省举债融资机制、管好用好专项债券、防范化解政府债务风险具有重要意义。

　　(二)实施政府债务绩效管理是提高财政资金使用效率的有效手段

　　当前，贵州省经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，财政运行处于紧平衡状态，地方财政进一步承压。特别是在减税降费政策的实施和新冠肺炎疫情等因素的冲击下，财政收支缺口不断增大，必须通过提高地方政府债务资金的配置效率和使用效益才能在保证地方公共产品和服务有效供给的同时，产生能够按时偿还债务本息的收入。近几年在政府债务中占极大比重的政府专项债券新增发行量不断增大，已成为各级政府财政收入的重要来源，通过对专项债券各环节开展绩效管理，积极运用绩效评价结果，可达到加快资金使用进度、及时纠偏、优化资金投入方向等目的，有助于实现财政资金提质增效，改善当前各级财政收支矛盾突出的局面。

　　(三)实施政府债务绩效管理是防范化解政府债务风险的有力举措

　　及时偿付政府债券本息，确保不发生实质性违约是防范化解政府债务风险的重点内容之一。通过开展政府债务绩效管理，全面评估债务项目产出的经济效益和社会效益，掌握政府债务项目风险点，制定风险应对方案，对可能出现本息偿付风险的项目提前采取对应措施，可以有效降低政府债务还本付息风险，维护政府信誉。因此，从防范重大财政金融风险出发，必须要加强对地方政府债务的绩效管理。

二、贵州省地方政府债务管理的实践

　　(一)通过债务置换，积极稳妥化解存量债务

　　近年来，贵州省通过采取金融机构协商置换、“茅台化债”等方法，积极推动存量政府债务置换工作。通过2014年和2018年开始的两轮化债，已基本将贵州省存量债务置换完成。通过置换债务，降低了债务成本，缓解了还本付息压力，降低了政府债务风险。

　　(二)建立债务风险资金池，有效防范和化解债务风险

　　贵州省财政安排20亿元资金设立省级债务风险应急资金池，推动各市州比照省级建立债务风险资金池，完善省市资金池联动机制，有效防范和化解债务风险。

　　(三)坚决遏制债务增量，建立债务风险应急处置机制

　　一是贵州省政府出台债务管理“七严禁”“1+8”等债务管理制度。二是拟定“八个一批”化解债务和“十个坚决”等债务管控措施。三是指导地方根据自身财力实际，控制总量、优化结构，分领域、分行业细化存量隐性债务化解举措，压紧压实各级责任、层层抓好落实。四是从严加强项目管理，严格控制新建投资项目，坚持量入为出、量力而行，坚决遏制债务增量。五是建立债务风险应急处置机制，充分利用信息化手段加强债务风险监测、分析债务风险状况，从快速响应、分类施策、各司其职、协同联动、稳妥处置等方面，指导和规范全省债务风险应急处置工作。

三、强化贵州省地方政府债务绩效管理的思考

　　(一)建立政府债务事前绩效评估和绩效目标管理机制

　　在债务决策环节，建立政府债务事前绩效评估和绩效目标管理机制。一是科学开展政府债务事前绩效评估，根据政府财力水平、资金需求、债务到期情况、市场状况等因素合理确定发行规模和发行安排，根据规范化、市场化原则组织债券发行。其中，专项债券还应根据对应的政府性基金或专项收入情况、项目预期收益情况等因素，合理确定发行安排，使债券期限与对应项目建设周期、收益回收期等相协调。二是关注债务结构，应当合理设计债券期限结构，长短结合平滑偿债支出，避免因债券集中到期而出现偿债高峰，科学测算支付压力，确保债券收入可持续。绩效目标是绩效管理的基础，要结合项目立项入库和事前绩效评估，对政府债务资金设置明确、具体、可衡量的绩效目标。

　　(二)建立政府债务事中绩效跟踪管理机制

　　在债券发行使用环节，设置政府债券发行、资金拨付绩效目标，部门使用管理绩效目标，项目总目标和年度绩效目标，通过绩效跟踪管理及时提出纠偏和调整建议。绩效跟踪是绩效管理流程的动态管理环节，要根据项目计划分解、细化不同阶段的绩效目标，对项目开展阶段性绩效跟踪和年度绩效自评价，从政府(资金安排及拨付)、部门(分配管理)、项目(债务资金使用)层面全方位评估债务资金使用绩效。

　　政府层面，应重点考察债券资金拨付使用的管理机制，严格按照披露的项目信息和支出用途执行。其中入库债券资金属于省级债券的，应尽快将资金拨付到具体项目，并督促主管部门、项目单位加快支出进度;入库债券资金属于代下级政府发行的，应尽快向下级财政部门转贷资金，督促加快债券资金的支拨，尽早实现债券资金效益。

　　管理和使用债务资金的部门层面，应按照项目预算绩效管理要求，对重大项目做好可行性论证、融资论证和风险评估工作，通过事前绩效评估对项目的必要性、可行性、经济性和可持续性进行评估论证，重点关注项目融资风险以及预期收益与融资期限的匹配度，提高债务资金投向和规模的科学性、合理性。

　　债务资金项目层面，应根据债务资金流向，设置项目绩效目标，开展项目绩效跟踪、年度绩效评价和中长期重点评价，对债务资金项目绩效目标实现情况、是否存在偏差进行及时纠偏和总结。

　　(三)建立政府债务事后绩效评价机制

　　在债务存续期管理及偿还环节，建立能综合反映政府债务资金使用效率和效果的绩效评价体系。地方政府债务本息需要按期、及时偿还，政府信用才能得以维护。因此，债务存续期管理及偿还环节应重点关注偿债能力的保障程度。一是关注债券还本付息计划和项目收益与融资平衡方案，分析还本付息资金来源是否有保障，本息偿付计划是否合理可行，客观评估偿债能力。二是关注存续期和长效管理机制，加强存续期跟踪管理，建立地方政府债务绩效评价机制，探索政府债务投入项目的资产管理机制，提高政府债务及债务投资项目资产的长远效益。三是关注地方政府性债务风险，考察地方政府债务相应的偿债保障措施和债务风险应急处置机制。科学的绩效评价是预算绩效管理的核心，要研究制定科学的评价要素、评价方式、评价指标，在通过项目绩效评价客观衡量经济效益、生态效益和社会效益的基础上，综合考察政府债务收支管理、债务结构管理、项目管理、债务风险管理等情况，进一步提高债务资金使用绩效。

　　(四)建立政府债务绩效评价结果应用机制

　　在结果应用环节，在项目绩效评价结果应用的基础上，探索建立政府债务资金使用绩效结果应用制度。结果应用是绩效管理的落脚点，应根据正向激励原则，建立一般债券和专项债券分配激励办法，根据地区总体财力状况、债务管理、债务风险等因素评价情况安排新增债务限额，向财政实力强、举债空间大、债务风险低、资金绩效高的地区予以适当倾斜，形成覆盖事前、事中、事后的地方政府债务绩效管理闭环体系，促进政府树立“举债必问效、无效必问责”的意识。探索政府层面的债务绩效评价与结果应用机制，督促地方政府落实债务责任，防范债务风险，提高债务绩效。