省级部门做好预算绩效目标管理的对策建议

□陈　勰

　　党的十九大以来，党中央和国务院对全面实施预算绩效管理进行了一系列重大部署，全社会也越来越高度关注预算绩效管理工作。中央及贵州省委、省政府先后下发了《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》《中共贵州省委 贵州省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》，从顶层设计高位推动预算绩效管理工作，以期进一步优化财政资源配置，充分挖掘自身财政潜力决战决胜脱贫攻坚与乡村振兴和社会经济发展。2021年4月，省财政厅和省直考核办印发了《2021年度省直单位服务高质量发展财政预算绩效管理指标考核实施方案》(黔财绩〔2021〕8号)，绩效目标管理占了总分100分的18分，其重要性不言而喻。经过实地调研，我们发现当前一些省级部门预算绩效管理的绩效目标编制质量不高，一定程度上制约了绩效管理和零基预算的有效实施，亟需探寻路径做实做准预算绩效目标。

一、省级部门绩效目标管理存在的主要问题

　　(一)在目标编制上仅处于“有”

　　目前，省级部门预算绩效目标编制虽然做到了全覆盖，但一些部门的绩效目标流于形式，仅处于“有”的阶段，部门绩效目标模糊不清，存在过于简单或过于宽泛的现象，科学、合理的绩效指标和标准缺失，绩效目标与预算活动计划匹配度不高。

　　(二)在实物上仅处于“像”

　　绩效目标虽然都按项目编制有产出及效果等指标，但基本都存在评价标准偏低、缺少关键因素，绩效量化指标偏少或量化指标超出项目内容，目标设定不够明确或要素不完整等问题。从近几年对省级专项资金的绩效评价中，各专项资金在绩效目标评价指标上基本都有不同程度的扣分。

　　(三)在后期应用上“无所适从”

　　1.在确定部门预算上带来的问题

　　由于现阶段部门绩效目标编制还处于不成熟的起步阶段，

　　各预算部门对绩效目标编制的掌握程度不一致，一些编制较好的部门在项目审核中会比编制较差的部门占有优势，项目通过率也相对较高。一些差项目代替好项目，造成财政资金利用效益较低。

　　2.在绩效运行监控上带来的问题

　　绩效运行监控的核心就是绩效目标的完成情况，对照不科学、不合理或有缺陷的绩效目标进行绩效运行监控，往往会偏离方向，不能正确反映出财政资金使用应达到任务或产出。

　　3.在绩效评价上带来的问题

　　绩效评价的基础就是围绕绩效目标设置的指标体系，绩效目标的不精准，其项目的“绩”和“效”势必会产生偏差。虽说评价时可以重新梳理和调整绩效目标，但如果不采用其经财政批复的绩效目标，就会将问题的矛头指向财政部门，或在评价结果不好时，被评价单位有辩解的理由。

二、加强预算绩效目标管理的重要性认识

　　(一)预算支出绩效目标在绩效管理中的作用

　　预算支出绩效目标是预算部门使用财政预算资金计划在一定期限内达到的产出和效果。其作为绩效管理的起点，并贯穿了全过程绩效管理链条的各个环节，是绩效管理的“牛鼻子”和“灵魂”。

　　(二)预算管理对绩效目标的要求

　　2020年3月26日印发的《贵州省省级部门预算支出绩效目标管理实施办法》(黔财绩〔2020〕8号文中，明确提出“绩效目标是编制预算支出的前提，是实施绩效监控、绩效评价和绩效管理结果应用的重要基础和依据。贵州省对未按要求编报绩效目标的，不得纳入项目库管理，不得申请部门预算”。表明：按要求设置绩效目标作为财政预算安排的前置条件。

　　(三)绩效目标对零基预算的重要性

　　零基预算是指在编制年度预算时，不受往年编制的约束，而是对每个部门的工作任务进行全面审核，然后再确定各部门的支出预算(不是以往的“敞开肚皮吃”，而是要“看菜吃饭”)，而审核的最终落脚点就是部门的预算支出绩效目标。

　　在当前财政收支形势下，有限的财政资金决定了不是什么事的工作都能得到保障、什么经费都能得到充分满足，各部门预算编制的财政支出绩效目标质量，将在一定程度上决定了是否最终获得财政资金、或获得多少财政资金的预算。

三、做好绩效目标管理的对策措施

　　(一)明确绩效目标编制责任主体

　　要严格按照“谁提出项目，请设置目标”的原则，明确业务部门及资金使用单位为其项目预算绩效目标编制的责任主体，杜绝一些部门习惯性地将财政部门布置的绩效目标编制工作交由单位财务人员办理的现象。财务人员并不全面了解业务工作的特点和项目所要达到的绩效，仅掌握项目预算情况和资金使用情况，那么其设定的绩效目标就会忽略(或者说难以合理地编制)效果和影响力目标。

　　(二)加大“培训 + 指导”模式

　　财政部门要多组织绩效目标编制知识的培训，在增强目标编制人员绩效管理意识的同时，有针对性地提高其编制目标的技术技巧。在每年编制预算“二上二下”时，应分类别或分区域加强对部门预算绩效目标编制的指导，不断提升其绩效目标编制质量。

　　(三)建立健全绩效指标库

　　指标是对目标的分化，只有指标有效程度提高，绩效目标的整体有效程度才能提高。要加大和加快分行业、分领域、分层级的指标库建设，让部门设置绩效目标指标选取时有可参考的范围，提升绩效目标的有效度。

　　(四)加强绩效目标的审核力度

　　首先建议加强制度约束，在绩效目标审核环节，要有审核标准和要求，加强对指标选取的审核，减少随意性。其次是完善绩效目标会审，可分步选择预算部门重点支出项目的绩效目标进行会审，并要求预算部门根据会审意见完善绩效目标。考虑到绩效目标审核难度，建议借助第三方中介机构和专家力量，对重点支出项目绩效目标进行审核，确保有效提高工作质量。

　　(五)逐步加大绩效目标的公开力度

　　通过公开接受社会公众的监督，让公众了解财政资金使用效率，掌握项目实施情况，不仅可以提高政府的公信力，还可以倒逼和促进部门不断提升绩效目标编制质量，改进和完善绩效管理工作。

四、做优绩效目标管理的技术路径

　　(一)梳理分解，把绩效目标做“实”

　　一要对资金功能进行梳理，包括资金性质、预期投入、支出范围、实施内容、工作任务、受益对象，明确该项目支出的功能特性和一定时期内所要达到的总体产出和结果，从而确定该项目所要实现的总体绩效目标。二要对总体绩效目标进行细化分解，从中总结提炼出最能反映总体绩效目标实现程度的关键性指标，并将其确定为相应的绩效指标，并通过收集相关基准数据，如过去三年的平均值、以前某年度的数值、平均趋势、类似项目的先进水平、行业标准、经验标准等，确定绩效标准，并依据项目预期实施进展，结合预计投入的资金规模，确定绩效目标的具体数值。

　　(二)量体裁衣，把绩效目标做“准”

　　要把绩效目标与年度的任务数或计划数相对应，与预算确定的投资额或资金量相匹配。绩效目标设置过低，将影响项目预算资金的安排;绩效目标设置过高，则影响绩效评价效果。效益指标的设置应充分结合项目功能特性，准确把握项目的效益界限，有一项设一项，没有经济效益或生态效益的，就不必“面面俱到”的设置。

　　(三)以SMART原则，把绩效目标做“优”

　　1.具体的(Specific)。将绩效目标做成“具体的”“明确的”“切中目标的”，而不是“模棱两可的”“抽象的”。

　　2.可以衡量的(Measurable)。将绩效目标做成“可衡量的”“可评价的”，能够形成数量指标或行为强度指标，而不是“笼统的”“主观的”描述。

　　3.可以达到的(Attainable)。将绩效目标做成“能够实现的”，而不是“过高或过低”或者不切实际。

　　4.和其他目标具有相关性(Relevant)。将绩效目标做成“现实的”，而不是“凭空想象的”或“假设的”。

　　5.必须具有明确的截止期限(Time-based)。将绩效目标做成有“时限性”，而不是仅仅存在模糊的时间概念或根本不考虑完成期限。

　　面对2021年疫情变化和外部环境存在诸多不确定性，我国经济恢复基础尚不牢固，只有把部门预算绩效目标做“实”做“准”做“优”，把有限的财政资金用在“刀刃上”，产生最大的“绩效”，才能为巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、全方位推进贵州经济社会高质量发展提供有力支撑。