国家治理视域下人民政协专门协商机构制度的功能结构

□何 丽

　　准确定位人民政协专门协商机构在国家治理体系中的作用，充分发挥人民政协在国家治理体系中的独特优势，对人民政协适应全面深化改革要求、增强人民政协履职能力、推进新时代人民政协制度创新与工作创新具有重要意义。根据人民政协在国家治理体系中的主要地位与自身性质，人民政协专门协商机构制度的功能结构主要包含政治协商、民主监督、决策参与、凝聚共识。

　　人民政协专门协商机构制度功能结构的判定依据

　　党的十九届四中全会的决定指出：“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开。”基于国家治理与制度建设的密切关系，“制度建设作为贯穿于现代国家建设的主要线索和基本任务，从国家治理体系与治理能力现代化的角度审视制度功能体系建设，应该容纳包括政府部门、市场主体、社会组织在内的广泛主体共同参与和建设，以此发挥现代国家的社会动员及政治整合、资源汲取及利益分配、关系协调及国家巩固的基本功能”。人民政协作为专门协商机构在与其他国家治理主体协力承担相应制度功能的同时，自身也在国家治理现代化中形成作用不可或缺的人民政协专门协商机构的制度功能结构。

　　(一)人民政协专门协商机构的制度功能结构，可从人民政协在国家治理体系中的地位加以判定。

　　根据结构功能主义理论，某种组织所发挥的制度功能往往取决于其在特定结构中的具体地位。这意味着正确看待人民政协专门协商机构制度功能结构的首要依据是人民政协在国家治理体系中的重要地位。如前文所述，人民政协专门协商机构制度建设的必要前提、基本遵循、现实要求同国家治理的本质特征、价值理念、运作过程具有内在联系，因而人民政协专门协商机构蕴含国家制度建设所要求的动员及整合、汲取及分配、协调及巩固这三重功能取向。

　　(二)人民政协专门协商机构的制度功能结构，可从人民政协的自身性质加以判定。

　　某种组织或制度的性质是决定其用途、作用或功能的关键因素，明确人民政协的自身属性、鲜明特质与内在意蕴，有助于更好地把握人民政协专门协商机构的功能与作用。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立70周年大会上的重要讲话中，高度强调人民政协应坚持性质定位，要求“发挥好人民政协专门协商机构作用”。人民政协作为专门协商机构应始终聚力于充分发挥协商民主作用，在履行职能中将政治协商纳入国家治理决策过程，并发挥国家治理凝聚共识功能。

　　人民政协专门协商机构制度功能结构的主要内容

　　人民政协作为专门协商机构与实现多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式，逐渐形成了较为完善的组织体系和工作机制。新时代人民政协专门协商机构制度功能结构的主要内容是政治协商、民主监督、决策参与、凝聚共识。

　　(一)人民政协专门协商机构制度应发挥政治协商功能。

　　民主化是现代国家治理的重要目标，社会主义协商民主则是实现有效国家治理的重要路径，能够平衡和协调不同社会主体之间以及政府与社会之间的利益关系。“广泛而多层的制度性协商，天然是缓解利益冲突、促进社会和谐、增强社会团结的重要平台与机制”。我国政治实践包含丰富的协商民主形式，政治协商、立法听证、民主恳谈、网络论坛等各式制度设计及治理途径从多个侧面反映着协商民主的特征。其中，人民政协作为专门协商机构具备通过多种协商方式与各界别进行广泛沟通协作的优势，能够使广大人民群众和各界人士广泛参与，达到在中国共产党的领导下多元主体合作共治的协商民主目标。为更好发挥政治协商功能，人民政协专门协商机构制度建设应注重以适当方式激活现有制度机构及其作用，将人民政协的协商建制和共治机制视为“促使政协会议发挥现代化协商民主治理功能的前提条件”。

　　(二)人民政协专门协商机构制度应发挥民主监督功能。

　　党的十九大报告明确要求：“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。”国家治理现代化是公共权力运行不断优化的过程，权力的制约与监督有助于增强国家治理体系的科学化、规范化、程序化和有效性。民主监督历来都是人民政协的基本职能和主要功能，也是我国监督体系的有机组成部分。虽然在人民政协的监督功能究竟是社会性还是政治性方面存在不同看法，“但是从政协的历史地位、政协与中国共产党和全国人民代表大会的现实政治关系来考虑的话，还是把政治协商监督看作一种政治监督更合理一些”，这尤其体现在政协监督主体具有社会监督主体不可比拟的广泛性和高素质特点，并在民主监督活动中体现高层次和直接性优势。为更好发挥民主监督功能，人民政协专门协商机构制度建设应注重创新并完善协商民主的协同机制、参与机制、保障机制等一系列相关运作机制，“设立明确的时间表、责任人、监督者，相关组织、机构与公民有权对执行过程进行监督”。

　　(三)人民政协专门协商机构制度应发挥决策参与功能。

　　国家治理体系包括决策体系、执行体系和监督体系等内容，决策体系在政治过程中处于核心位置。党的十九大报告明确要求：“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利。”人民政协作为专门协商机构在参与国家治理决策过程中应发挥重要作用，特别是应对关系发展全局的整体性与趋向性的重大议题先提出问题并进行探索，从而在国家治理决策环节中“先行一步进行思想、舆论、理论和政策准备的作用”。“由于有了这种先期的准备过程，许多重大的决策和重大变革，就会水到渠成，从而增加实行的动力，降低实施的成本，实现和谐稳定的发展”。为更好发挥决策参与功能，人民政协专门协商机构制度建设应注重“利用自己作为一个为广大群众和国际社会所认可的一般政治意义上的‘官方’组织，而在严格意义上又是一个‘非政府组织’的条件，直接参与决策、国务活动和国际交流，从而了解政府运转的实际情况和实存问题”。

　　(四)人民政协专门协商机构制度应发挥凝聚共识功能。

　　邓小平同志曾指出：“最重要的是人的团结，要团结就要有共同的理想和坚定的信念，”“没有这样的信念，就没有凝聚力。”改革开放以来，经济结构、社会结构、人口结构、思想结构等都发生了深刻变化，社会关系、人民的利益诉求和价值观念等都日益多元化、多样化和原子化。针对这种现实情况，国家治理现代化应该具有较强的凝聚共识功能。人民政协作为专门协商机构的凝聚共识功能契合于国家治理的新要求，其活动形式的多样性、丰富性、灵活性与创新性都有利于凝聚共识功能的发挥，能够团结一切可以团结的力量。人民政协秉持平等、包容、合作的理念，通过集思广益、平等参与、公开讨论等诸多方式进行商讨、协议，从而有助于整合各方观点，并在广泛协商的过程中实现公共利益的最大化。为更好发挥凝聚共识功能，人民政协专门协商机构制度建设应注重“通过自己专业上的不同认识，通过对民间走访摸到的一手信息，通过对具体问题进行的深入调研，就能够把自己变成形成共识的一个个小小枢纽”。