发展协商民主建设中国特色社会主义政治文明

□尹瑞华

　　协商民主是中国共产党推进社会主义民主政治建设的重要成果，是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。新时代，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，充分发挥人民政协作为“社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”的重要作用，推动协商民主广泛、多层、制度化发展，建设中国特色社会主义政治文明，是实现人民当家作主的重要途径，也是中国特色社会主义的本质要求。

　　一、协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势

　　社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，是对中华民族优秀文化传统的创造性继承和发展，是中国共产党对治国理政经验的深刻总结和升华。

　　(一)协商民主是我国人民民主的重要形式。

　　中国特色社会主义民主制度是选举民主与协商民主相结合，除选举民主之外，还有长期形成的中国特色协商民主。协商民主与选举民主相辅相成、有机结合，形成了中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式。

　　协商民主是二十世纪八、九十年代以来，西方学者为了破解西方民主制度中选举(票决)民主的困境，弥补选举(票决)民主的缺陷而讨论和研究的一种新的民主形式。但迄今为止，西方的协商民主还主要停留在学者的研究层面，仅仅是理论上的一种民主理想而已。

　　在我国，协商民主不仅有深厚的社会制度基础，同时有多年来行之有效的广泛而深入的政治实践基础，经历了从新民主主义协商民主到社会主义协商民主的发展历程。

　　早在民主革命时期，我们党在推进民主政治建设过程中，根据中国基本国情创造了协商民主的重要民主形式。在抗日战争时期的“三三制”政权中，中国共产党就注重用协商民主的方式解决重大公共问题，受到党外人士的充分肯定，得到人民群众的广泛赞扬。

　　新中国成立后，我国建立了以人民政协为重要渠道和载体的国家制度层面的协商民主，为社会各阶级、各民主党派、各人民团体就公共事务进行协商讨论提供了制度平台。

　　改革开放以来，我国恢复和健全了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，不断加强人民政协建设，促进协商民主的制度化、规范化和程序化，为中国共产党同各民主党派、各界人士进行广泛协商提供了制度保障。同时，广泛发展基层自治领域的民主协商，推动公民广泛参与公共事务。协商民主的发展，极大地保障了人民民主权利的实现，推动了决策科学化、民主化，彰显了中国特色社会主义民主的特点和优势。

　　(二)社会主义协商民主的内涵。

　　党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：协商民主就是“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。

　　这一科学界定，强调了社会主义协商民主的政治前提是党的领导，基本形式是在全社会开展广泛协商，协商内容是经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，遵循原则是坚持协商于决策之前和决策实施之中。这里的关键，是要把党的领导与人民民主，决策的制度化、规范化、程序化与有效性，民主与民生有机地统一起来，真正造福于广大人民群众。

　　对于协商民主遵循的原则，早在延安时期周恩来就说过：“到开会的时候才把只有少数人了解的东西或者是临时提出的意见拿出来让大家来讨论决定，这是旧民主主义议会中议事的办法。新民主主义议事的特点之一，就是会前经过多方协商和酝酿，使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再到会议上去讨论决定，达成共同的协议。”周恩来讲得十分透彻，决策之前的协商是真正的协商民主，决策之后所谓的“协商”大多数带有“通知你”的特点，这不是真正的协商民主。

　　党的十八大“协商民主”一词首次出现在党的全国代表大会文件中，十八大报告指出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”十八届三中全会进一步明确要“坚持协商于决策之前和决策实施之中”。党的十九大《报告》进一步阐述了社会主义协商民主的重大意义，明确包括政协协商在内的七个协商渠道，强调加强协商民主制度建设。时至今日，协商民主理念日益深入人心，协商民主制度程序不断完善，人民民主不断开辟新境界。

　　二、发展协商民主是建设社会主义政治文明的必然要求

　　社会主义政治文明就是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一。社会主义协商民主作为我国人民民主的一种重要形式，是建设社会主义政治文明的必然要求和重要内容。

　　(一)协商民主是坚持党的领导，贯彻党的群众路线的重要体现。

　　“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线，是党的生命线。回顾中国共产党的历史和新中国的发展历程，我们之所以能够取得事业的成功，靠的是始终保持同人民群众的血肉联系、靠的是“跟人民商量办事”的好传统。“商量办事”曾经被毛泽东称为“新民主主义的议事精神”。今天，在中国特色社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。

　　习近平总书记指出：“全心全意为人民服务，始终代表最广大人民根本利益，是我们能够实行和发展协商民主的重要前提和基础。”随着改革开放以来中国经济社会的发展，人们思想活动的独立性、选择性、多样性、差异性明显增强，人民群众需求的多层次、多方面、多样化的特征更加明显，要商量办事更加复杂了，这就需要更耐烦、更细致、更频繁、更深入地商量。涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量;涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量;涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量;涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。

　　习近平总书记关于社会主义协商民主是党的群众路线在政治领域重要体现的重要论述，使协商民主的工作边界更加清晰，协商民主的可操作性更加突出。执政者政治智慧的增长、治国理政本领的增强，无不源于人民群众的实践。为此，协商民主如何更科学有效地向基层延伸，落实好习近平总书记“协商于民、协商为民”的要求，大力发展基层协商民主，成为人民政协需要研究和解决好的现实课题。

　　(二)协商民主是保证和支持人民当家作主的重要民主形式。

　　人民民主的实质，就是人民当家作主。中国共产党执政，不是代替人民当家作主，而是保证和支持人民当家作主，以实实在在的民主形式，在国家政治生活和社会生活之中，保证人民依法有效行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力。

　　选举民主和决策协商，是我国社会主义民主的两种基本形式。新中国建立以来，我国实行人民选举与政治协商双重的政治民主形式。习近平总书记指出：“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利;要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。”

　　选举民主是人民通过选举出自己代表进行授权委托参与国家和社会生活的管理，是间接性的而非直接性的政治参与。选举民主具有阶段性的特点，用政治学的术语讲是一种起点民主或断点民主。由此就会产生在投票之后或非选举期间人民如何行使权利的问题，也就是习近平所指出的“人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期”的问题。

　　协商民主则能使人民持续而直接地进行政治参与，成为保证和支持人民当家作主的重要民主形式。人民政协就是实现人民最广泛、最有效政治参与的有效平台，在这一制度框架内，通过对公共问题进行讨论交流，各种观点和主张得以充分表达，人的偏好在讨论交流中发生改变，从而形成关照到所有人意志的最好公共决策。这样的决策比简单投票更符合公共利益，更具有合法性。

　　当然，协商讨论未必能够达到一致同意，并且协商也不可能无限期进行下去，最后还要付诸投票。但在这一决策过程中，不同群体利益的诉求得以表达和有效协调，既尊重了多数，又照顾了少数，保证了人民意志的实现，维护了社会公平正义。

　　(三)协商民主是依法治国的必然要求。

　　依法治国是社会主义协商民主的根本保障。只有全面推进依法治国，社会主义协商民主才能在制度化、法律化和程序化的规范下进一步发挥独特优势。

　　强调法治在政治现代化过程中的作用，注重民主的法治化和法治的民主化，是我国社会主义民主政治得以健康发展的重要原因。民主不仅是一种国家制度，更是一种以法律支撑的制度体系。历史证明，没有民主的制度化、法律化，人民当家做主就无法保证，国家政治生活的有序运作就只能是一句空话。我们党深刻总结我国社会主义法治建设的经验教训，认识到发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，这是对民主和民主建设的客观规律性的把握。

　　协商民主作为中国民主实践的一种重要形式，强调在参与讨论和集体反思的过程中尊重各种不同的利益和观点，在达成共识的基础上，形成社会公共事务处理的规则和方法。这就需要通过民主的制度化、法律化，广开言路，畅通议政渠道，让人民群众通过规范的程序，充分表达自己的意见、沟通和协调不同意见，并通过适当的机制集中正确的意见，形成决议并加以实施。这些程序、机制只有用法律和制度的形式固定下来，才能具有权威性、可靠性和相对的稳定性，才能让协商民主更全面、更深入地嵌入到中国社会主义民主政治全过程，为化解社会矛盾、调适利益关系、凝聚各界共识作出贡献。

　　当然，民主没有固定的模式，也并非一成不变。历史的经验及教训反复地证明：没有法治保证的民主，是无法真正实现的民主;缺乏法治的保证，民主甚至可能演变为社会动荡的原因。如何提高政治协商的法治程度、完善政治协商的民主功能，确保以法治的方式保证民主实施，是政治协商有效性的重要前提和保障。

　　三、充分发挥人民政协作为社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构作用

　　十九大报告指出：人民政协是我国一项基本政治制度，是中国特色社会主义协商民主的重要渠道和和专门协商机构。要围绕团结和民主两大主题，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。

　　(一)从一定意义上说，人民政协的工作，就是发展协商民主的工作。

　　人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。人民政协的根本职能就是组织参加政协的各党派、各团体、各民族以及各界代表人士开展民主协商活动。人民政协在本质上就是一个实行协商民主的组织载体。

　　开展民主协商是人民政协的基本工作方式。民主协商、求同存异是人民政协的基本工作原则，广泛征求意见、尽可能达成共识，是人民政协工作的基本目的，这些都体现了协商民主的基本特征和基本要求。

　　团结和民主是人民政协的两大主题。人民政协的一切工作都要围绕这个主题，体现民主精神，包括民主的程序、民主的方式、民主的作风、民主的氛围。人民政协发展协商民主的过程，就是在充分民主的基础上寻求共识的过程，也是在充分民主的基础上加强团结的过程。

　　人民政协为发展协商民主提供了最重要的制度保证。通过人民政协组织的政治协商活动，可以把协商民主提升到国家政治制度的层面，真正形成中国特色社会主义民主政治的一种基本制度渠道。

　　总之，人民政协与协商民主不可分割地联系在一起，协商民主赋予人民政协工作以更深刻的政治内涵。当前，应当进一步加强人民政协组织开展协商民主的制度化建设，增强协商民主制度的实效性、稳定性、持续性和政协组织在协商民主中的主动性、组织性，通过专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等具体协商制度和工作机制，使协商民主更加广泛深入、更加卓有成效。

　　(二)要处理好人民政协的政治协商与加强执政党建设、提高党的执政能力的关系。

　　充分发挥人民政协在协商民主中的重要渠道作用，当前一个重大现实任务是要处理好人民政协的政治协商与加强执政党建设、提高党的执政能力的关系。

　　加强党的执政能力建设，既要依靠党自身的清醒与自觉，又要依靠整个政治制度和政治体制的健全与完善。作为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组织机构和政治形式，人民政协是加强党的执政能力建设的重要促进力量。认真履行人民政协的政治协商职能，尤其对加强党的执政能力建设发挥着无可替代的重要作用。

　　政治协商是人民政协的首要职能，也是最能直接体现人民政协性质、地位和作用的最基本职能。人民政协的政治协商，是中国共产党领导的多党合作的重要体现，是党和国家实行科学决策、民主决策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。把政治协商纳入党的建设范畴和决策程序，就国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化、社会和生态发展中的重要问题，通过人民政协这一重要渠道在决策之前和决策执行过程中进行广泛民主协商，不仅对于完善中国特色社会主义基本政治制度具有至关重要的意义，而且对于提高党的执政能力和领导水平、促进党科学执政、民主执政和依法执政，具有事关全局的重大意义。

　　(三)要对人民政协的政治协商工作进行深入改革，使之不断完善，切实发挥作用。

　　充分发挥人民政协的政治协商在提升党的执政能力、促进党和国家科学决策和民主决策中的重要作用，要求对人民政协的政治协商工作进行深入改革，使之不断完善，切实发挥作用。

　　第一，以加强制度化为主要方向，切实将政治协商纳入各级党委和政府的决策程序，作为各级政协的一项基础性工作，建立健全规范化和常态性的政治协商制度，切实克服把政治协商仅仅当作一种形式和“临时动议”“临时安排”的随意性倾向。

　　第二，以发挥主动性为关键环节，切实发挥人民政协在党和国家重大事务协商中的主动性作用，主动出题目、作预案，主动围绕协商议题开展调查研究，主动组织和安排各种协商活动，而不能总是停留在被动状态，使政治协商活动有名无实、名重实空。

　　第三，以增强有效性为根本目的，把政治协商活动真正变成党和国家重大决策中不可或缺的重要环节，把政治协商成果真正转化为实现科学决策、民主决策和依法决策不可替代的重要依据，切实改变那种把政治协商活动仅仅当成一种“政治表态”和“必要形式”的倾向。

　　实现以上三方面要求，既需要各级党委对政治协商工作的高度重视和认真组织，又需要各级政协对政治协商职能的切实履行和不断改进。而无论是党委对政治协商的高度重视，还是人民政协对政治协商的不断改进，都需要站在国家政治制度和政治发展的层面，着力推进协商民主制度化，这是充分发挥协商民主的决策功能和政治功能的基本前提。