政府携手社会资本：贵州试水PPP谱共赢“恋曲”

建立风险与收益对称机制成PPP模式关键

□本报记者 李 丽

　　在贵阳，市民们发现被污染的南明河水又逐渐恢复了以往的清净旖旎状。这与政府对其治理有关，更与时下流行的一种模式有关——PPP，即政府与社会资本合作，为民众提供更好的公共物品和服务。

　　2014年11月，贵阳市政府与中信水务公司签订PPP模式合作协议，实施“特许经营+政府购买河道服务”的组合模式，由后者负责投资建设5座污水处理厂，并收取南明河沿途排污企业排污费等。该项目污水处理厂特许经营权为30年、河道运营服务期为10年，总体投资由中信水务公司负责，当其通过收费不能收回投资和获取适当利润时，政府将以购买公共服务的方式平衡项目投资及收益。

　　在PPP模式中，政府和企业各负其责，让“专业人干专业事”，使投资效率明显提高，项目建设速度快、质量好、服务高，南明河相关设施经受住了洪水考验。

　　有观察人士称，PPP模式的项目合作双方就是“一家人”，这注定不是一场短暂的恋爱、而是长久的婚姻。

　　“新常态”催生新尝试

　　其实，PPP模式早在上世纪80年代已发挥作用，并经历了几个阶段的发展。其再次掀起热潮，始于去年11月30日财政部下发《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》，亦与地方债务问题带来新挑战、经济体制改革密切相关。

　　财政部去年确定的首批30个PPP示范项目，贵阳市南明河综合治理项目二期成功入围。观察人士表示，PPP模式带来的不仅是在某种意义上降低重大基础设施建设的财政门槛，使政府角色从运动员变成裁判员，也改变了政府的决策模式。在该项目规划过程中，投资人的建议就起到了重要作用。其主动参与项目前期调研规划，专业的人、专业的建议，无疑会提高政府决策“专业性”，也为后期项目合同最终履行扫清了各种潜在障碍。

　　对此种模式，正谋求后发赶超的贵州有着诸多尝试。

　　2014年1月17日，身为省政协委员的贵州水投水务有限责任公司总经理、贵州水业产业投资基金管理公司董事长路祖强，在省政协联组讨论会上首次提出PPP模式在贵州的实施路径，这也是他的博士论文选题。时隔一年后，其运用PPP模式与贵州省水投集团合作，广泛吸纳社会资本，把想法变成了实践，并得到众多同行认可。今年1月，陕西省发改委专门到该公司交流学习，称其多层次PPP模式为全国创新。

　　去年7月17日，该公司与贵州省水投集团初步洽谈;9月17日，公司党政联席会、董事会、总经理办公会通过与贵州道投融资管理公司合资成立贵州水业产业投资基金管理公司的决议;10月20日，根据《合伙企业法》规定，基金管理公司注册完毕并以PPP模式发起30亿元规模的贵州水业产业投资基金(有限合伙)，首期计划募集认缴6亿元;12月19日，基金成功募集认缴资金8.8亿元并注册完毕。

　　路祖强认为，基金作为专业管理型资本，可在企业治理结构及增值增效上发挥作用;同时作为交易通道，可为社会资本创造投资机会。去年12月24日，该基金又通过PPP模式，与贵州省水投集团、上海巴安水务(上市公司)合资注册了混合所有制的贵州水务股份有限公司(省级SPV，下称“水务股份”)。作为贵州水务一体化总抓手，其以PPP模式统领、引领、带领全省各县(市、区)合资合作组建县级SPV公司，从而形成系统化、专业化、多结构、多层次PPP合作模式，成为可评价、可复制、可放大的示范模式。

　　据路祖强介绍，此模式具有高效安全的产权结构，由水务股份投资SPV公司不存在民生经济产权私有化问题，可确保民生产业资产安全性、可控性;同时，水务股份在治理层和管理层设计上充分体现社会资本投资主体的创造力和原动力，充分发挥社会资本的活力和效率，真正实现了企业的市场竞争力。

　　水务股份由国有企业控股混合所有制企业，确保国企主导地位及国计民生项目安全;在企业权利设置上，又充分体现社会资本的主动性和活力(共设7名董事，社会资本出资人派出4名)，这种治理结构创新堪称“大胆、大气”，开创了贵州大型国企改革“最先一公里”。除在资本、治理结构上大胆创新外，其管理、市场结构设计也充分确保企业化管理、市场化运作和产业化发展的实现，从而达到资源资产化、资产资本化、资本证券化的上市目标。

　　为构建多元化融资渠道，贵州水业产业投资基金作为水务股份的出资人，可为项目投资提供稳定的股权融资来源。同时，水务股份作为若干SPV公司的控制人，良好的资产质量和企业信誉可充分使用并购贷款、项目贷款、债券等债权融资工具，提供低成本、期限长的债权融资资金来源。

　　目前，贵州多数供排水企业存在历史债务已成为银行呆账，未处理债务和不良信用记录成为再融资的重大障碍。此外，银行不愿提供融资的原因还在于供排水企业低下的经营效率、混乱的财务状况及贷款易被地方政府挪用等。而《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台后，供排水企业融资难度和成本进一步上升。“水务股份控股的全省各县(市、区)SPV公司作为独立项目法人，推进产权清晰、治理结构完善，成为崭新的项目融资主体，从而实现了‘组织杠杆’。”路祖强表示，该模式合作中政府不用出一分钱现金，否则便达不到政府融资的目的，也难有社会资本进入的杠杆性，“不谈加杠杆、减杠杆，但要学会转杠杆，通过‘组织杠杆’形成一个优良化的SPV主体”。

　　据介绍，水务股份控股地方供排水企业后，将着力处理好历史债务，输入管理和制度资源，提升经营效率及SPV公司的资信状况。同时，其作为融资主体有效解决了资金使用效率问题，将进一步降低融资成本，在规模和组织优势的双重保证下实现与金融机构全面合作。

　　新模式控制新风险

　　作为贵阳市重要的民生工程之一，贵阳城市轨道交通项目受到省、市领导高度重视，社会各界亦翘首以盼。据贵阳市轨道交通投资有限公司董事长李红卫介绍，为做好当前金融政策环境下的城市轨道交通项目融资工作，经前期与多个意向合作伙伴谈判，并报贵阳市政府研究同意，轨道交通2号线一期项目采取PPP模式建设和运营。

　　“采用PPP模式，合伙人看重的是股权投资收益、债权人看重的是债权收益，双方都不参与具体的项目建设和运营管理。PPP公司运作相对简单明晰，后期合同纠纷比较少;不足之处是现阶段一些配套政策支撑不足，远期政策风险较大。”李红卫表示。

　　因PPP项目前期谈判工作量大、不稳定因素多，需要一定的工作时间。目前，贵阳市政府PPP项目工作领导小组正在开展“贵阳市综合保税区至西南商贸城地下联络线通道及配套工程”前期准备工作。该项目投资估算99.93亿元，实施范围含40万平方米地下空间、地面综合开发工程及各地下空间之间的联络通道等配套工程，土建总工期3年10个月。李红卫说，前期主要面临意向合伙人要求的投资回报、政府信用支持与项目经营效益不足、财政补差支撑能力、政策限制之间的矛盾，预计8月能取得较大进展。

　　据了解，前述南明河治污示范项目由中信银行贵阳分行牵头，中信银行成为此轮PPP模式重启后，首家为财政部PPP模式示范项目提供融资的商业银行。

　　中信银行贵阳分行行长杨洪解析称，PPP模式就是要建立一个风险与收益对称的机制，既给投资人在合理风险下通过优化管理、降低成本实现合理回报空间设立一个限制，避免因非经营因素实现超额利润;也设立一个保障机制，避免投资人因承担过高运营风险等造成企业倒闭的局限性。但在现有客观条件下，PPP模式也有避免不了的风险隐患。如PPP项目运作专业性强、投资规模大、流程多、标准细、耗时长，决定其竞争不充分，采购程序不具竞争性、缺乏有效监管，极易造成规划设计不当、项目结构不合理的困局，从而不能充分实现风险转移;PPP项目大多为城市公共基础设施，属保本微利甚至亏损项目，因而融资难度较大;政府过度承诺增加财政风险，掩饰长期债务、不重视现有债务;权责划分不清晰，政府越界等。

　　对此，杨洪认为在实际操作中应采取五项措施控制风险。一是要与地方政府债务实现清晰隔离，项目以自身未来现金流为还款来源，必须摆脱政府及其平台母公司的信用支持;二是PPP项目公司要进行封闭运作，募集资金使用及项目现金回流置于严格监管之下，使项目收益及偿债来源清晰透明，其原则上不能再新增债务或对外担保;三是项目建设期间要购买工程险，建成后要购买财产险，控制好项目建设及运营的相关风险;四是项目融资银行PPP根据现金流制定分期还款计划，并与融资平台公司其他收费账户进行隔离，需在资金提供银行开立公共设施资产资金归集账户、监管账户及托管账户并进行封闭监管，根据当期还款安排提取一定比例的保证金，其所对应的公共设施资产现金流必须存入资金提供银行，专项用于偿还贷款;五是PPP项目公司提供公共设施收费权质押且项目公司股东提供担保，质押率不高于60%。

　　随着国家战略转型、新型城镇化进程加快，PPP模式已然成为基础建设、公共产品的主流模式。从银行角度看，PPP模式的推进也将引领银行对基础设施及公共服务项目建设融资服务的变革，使银行服务进一步从传统贷款提供转向资金组织与资源整合，在整体投融资方案设计、项目协调沟通及信用增级方面发挥职能作用。